Un replanteamiento del Recurso de Alzada y de los Tribunales Económico-Administrativos

No siendo imprescindibles, tanto el recurso de alzada como la reclamación económico-administrativa deben ser repensados. No ya sólo por razón de su discutible racionalidad, sino para adelgazar nuestra Administración… y aliviar la penuria de nuestra exhausta Hacienda.

La reclamación económico-administrativa es, desde hace más de cien años, vía sine qua non para quien desee impugnar los actos de la Administración Tributaria y acceder posteriormente, en su caso, a la vía judicial. Opera no de forma adicional sino en sustitución del recurso de alzada, trámite previo necesario para impugnar ante los Tribunales el resto de los actos administrativos.

El recurso ordinario de alzada en el ámbito administrativo general y el recurso económico-administrativo en el ámbito tributario agotan la vía administrativa y abren la posibilidad de acudir a la vía judicial. Este modo de articular la vía administrativa y la vía jurisdiccional tiene una vieja raigambre en el ordenamiento jurídico español.

La Real Orden de 9 de febrero de 1842 ya exigía que se agotasen todos los recursos gubernativos antes de acudir a la vía contenciosa de carácter judicial. Este principio se respeta cuando en 1845 se implanta la jurisdicción contencioso-administrativa y se consagra en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, antecesora de la vigente Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La reclamación económico-administrativa arranca de la Ley Camacho, de 31 de diciembre de 1881. Constituye la vía ideada para impugnar los actos tributarios ante la propia Administración. El origen de la misma está en la separación entre los ámbitos de gestión tributaria (aplicación de los tributos) y de resolución de reclamaciones contra dicha gestión (art. 83.2 de la Ley General Tributaria de 17 de diciembre de 2003).

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Los TEA en tela de juicio

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Frecuentemente la reclamación económico administrativa (art. 226 ss LGT y art. 28 ss del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa) es objeto de elogio por sus indudables ventajas frente a la alzada administrativa –ordinaria-. Siendo así, cabría preguntarse por qué no se generaliza su aplicación a todo el ámbito administrativo.

1. La decisión corresponde a un órgano desvinculado de quien dictó el acto que se revisa, lo que le otorga mayor grado de objetividad frente al recurso de alzada que resuelve el superior jerárquico.
2. En los casos en principio más complejos resuelve por mayoría un órgano colegiado, lo que le otorga mayor probabilidad de acierto frente a la resolución por un órgano unipersonal.
3. Sus componentes son expertos en las materias a las que se refieren las reclamaciones, lo que le confiere un grado de especialidad que no tienen en muchas ocasiones los órganos de lo contencioso-administrativo.

Alrededor del 85 por 100 de las reclamaciones interpuestas se resuelven definitivamente en los Tribunales Económico-Administrativos. ¿Por qué no llegan al ámbito judicial? En ocasiones, porque se estiman o su desestimación convence. Y en otras, porque no compensa el coste que –a priori- supone el recurso contencioso-administrativo frente a la gratuidad de la reclamación económico-administrativa. Esto último podría abogar de nuevo por su generalización a todo lo administrativo… ¡en pro de la tutela efectiva!

De contrario, su supresión no parece que atentase al derecho de los contribuyentes a la tutela “judicial” efectiva.

Nadie pone en duda que los TEA son imparciales y sus resoluciones de calidad. Pues bien, siendo esto así, ¿para qué la jurisdicción que los controle? Me pregunto si tan razonable -o más- que su actual existencia podría resultar una de las tres opciones que siguen:

– Su desaparición, total o parcial, al menos como requisito imprescindible para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

El recurso administrativo potestativo cobra cada vez más fuerza en nuestro ordenamiento. Con la mayor naturalidad el recurso de reposición pasó en 1999 a ser potestativo (cfr. art. 116 Ley 30/1992). Y también en fecha relativamente reciente las calificaciones negativas del registrador de la Propiedad han pasado a poder «recurrirse potestativamente ante la Dirección General de los Registros y del Notariado… o ser impugnadas directamente ante los juzgados…( art. 324 LH)

– Su reconversión en tribunales arbitrales, de acceso opcional para los contribuyentes.

Aun manteniéndose su gratuidad, para no estimular el acceso abusivo a dicho tribunal arbitral dentro de sus reglas de funcionamiento habría de prever la posible condena en costas al vencido, en términos acaso similares a los de la actual LJCA (art. 139 LJCA). Cfr. en tal sentido arts. 35 del CEPAM y 39.6 de la Corte de Arbitraje de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid.

– Su reconversión en jurisdicción contencioso-administrativa, ahora especializada.

Sin necesidad -al menos en los casos de escasa cuantía, cfr. arts. 23 y 32 LEC- de abogado ni procurador. Lo que forzaría la reforma del art. 23 LJCA.

Artículo 23 de la LJCA. 1. En sus actuaciones ante órganos unipersonales, las partes podrán conferir su representación a un Procurador y serán asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su representación al Abogado, será a éste a quien se notifiquen las actuaciones.

Los TEA, tal y como ahora funcionan, resultan a todos cómodos: A la Administración -cuya doctrina sirve a unificar- y a los particulares -por su gratuidad-. Y sin embargo postulamos su replanteamiento. Por pura supervivencia, porque son prescindibles, porque no deseamos renunciar a sanidad y educación. Porque aunque gratuitos, nos CUESTAN DINERO a todos. Nos guste o no, puede que nuestro estado del bienestar no dé para más.

En la actualidad existen órganos económico-administrativos en las Comunidades Autónomas y recientemente también se han creado órganos para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas en los Municipios de Gran Población. Cada una con su específica denominación, no se encuadran en el Ministerio de Economía y Hacienda, sino dentro de las Administraciones Tributarias de las Comunidades Autónomas y Entes Locales, rigiéndose por su normativa específica.

Se trata de un fenómeno comprensible, de acercamiento de la Administración Tributaria al ciudadano. Y al tiempo preocupante: La Administración no cesa de crecer.

Sin duda el replanteamiento de los TEA forzaría a otro generalizado de la Administración Tributaria. ¿Qué habría ésta de sentir cuando, privada de la doctrina del TEA Central, se viese expuesta a la dispar doctrina de los diversos juzgados de lo contencioso-admtvo?

¿Bastaría entonces para organizar suficientemente a la Administración Tributaria la doctrina emitida por la Dirección general de Tributos y otra accesoria -Junta Consultiva de Contratación Administrativa y Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales-?

Puede que para entonces nuestra Administración Tributaria experimente la desagradable experiencia que día a día vive la DGRN, ninguneada por jueces de a pie, con escasa formación en lo que aquella es especialista, sin saber muy bien a qué atenerse dada la disparidad de criterios entre uno y otro juez y la incertidumbre del juicio que en último término pueda llegar a emitir el TS.

A día de hoy los recursos contra los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa son conocidos en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (art. 10.1.d de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Y los interpuestos contra las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central, según los casos, por dichas Salas de los TSJ (tributos cedidos) o por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (actos de naturaleza Económico-Administrativo dictados… por el Tribunal Económico-Administrativo Central, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.e), ambos igualmente en única instancia (arts. 10.1.e y 11.1.d LJCA). Me pregunto qué ha impedido al legislador hasta la fecha otorgar igual trato a las resoluciones emanadas de la Dirección General de los Registros y del Notariado (cfr. art. 324 LH) .

Artículo 324 LH.

Las calificaciones negativas del registrador podrán recurrirse potestativamente ante la Dirección General de los Registros y del Notariado en la forma y según los trámites previstos en los artículos siguientes, o ser impugnadas directamente ante los juzgados de la capital de la provincia a la que pertenezca el lugar en que esté situado el inmueble, siendo de aplicación las normas del juicio verbal y observándose, en la medida en que le sean aplicables, las disposiciones contenidas en el artículo 328 de esta Ley.

Cuando el conocimiento del recurso esté atribuido por los Estatutos de Autonomía a los órganos jurisdiccionales radicados en la Comunidad Autónoma en que esté demarcado el Registro de la Propiedad, el recurso se interpondrá ante el órgano jurisdiccional competente. Si se hubiera interpuesto ante la mencionada Dirección General, ésta lo remitirá a dicho órgano.

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Puede que la denostada -por rígida y exagerada- expresión «juger l’administration, c’est encore administrer» tenga sentido. Porque evita la duplicación de instancias y unifica la práctica administrativa.

Jurisdicción administrativa -del Conseil d´Etat- versus jurisdicción contencioso-administrativa. Acaso la tutela judicial resulte, en el ámbito administrativo, menos «eficaz» que la que pudiera propiciar la propia Administración, eso sí, actuando -como los tribunaux administratifs y en última instancia el Conseil d´Etat- con plena -real- independencia. Se trata de un tema mayor, por incidir en el art. 24 CE.

Article L199 du Livre des procédures fiscales (Francia).

En matière d’impôts directs et de taxes sur le chiffre d’affaires ou de taxes assimilées, les décisions rendues par l’administration sur les réclamations contentieuses et qui ne donnent pas entière satisfaction aux intéressés peuvent être portées devant le tribunal administratif. Il en est de même pour les décisions intervenues en cas de contestation pour la fixation du montant des abonnements prévus à l’article 1700 du code général des impôts pour les établissements soumis à l’impôt sur les spectacles.

En matière de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière, de droits de timbre, de contributions indirectes et de taxes assimilées à ces droits, taxes ou contributions , le tribunal compétent est le tribunal de grande instance. Les tribunaux de grande instance statuent en premier ressort. Un décret en Conseil d’Etat fixe les modalités d’application.

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Desmitificación del recurso de alzada administrativo

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Alguien que pretendiera aproximarse desde un punto de vista estrictamente racional al recurso económico-administrativo podría discurrir así: Si los TEA son imparciales, ¿para qué el juez de lo contencioso-admtvo? Y si no lo son, entonces, ¿para qué más de lo mismo? Sobrarían los TEA.

Y lo mismo respecto al recurso de alzada: Visto que el superior jerárquico del órgano que decidió no es imparcial, ¿para qué más de lo mismo? Si es que realmente se desea evitar la vía judicial, más efectivas podrían resultar otro tipo de actuaciones (cfr. art. 107 Ley 30/1992).

Artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Objeto y clases … 2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

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Generalizando lo antes tratado respecto a nuestra centenaria reclamación económico-administrativa, podríamos también cuestionar la conveniencia del mantenimiento del aún más vetusto recurso de alzada administrativo. Ahora acaso con mayor razón, dada la falta de imparcialidad del superior jerárquico abocado a resolverlo.

Alguien argumentará que la Administración es imparcial, pues sirve con objetividad -los intereses generales, con sometimiento pleno- a la Ley y al Derecho (art. 103 CE). Ocurre que también un Fiscal -o el Abogado del Estado-, no sólo el juez, está llamado a defender la legalidad objetiva. Pues bien, ¿desearías tú ser juzgado por un fiscal?

Para evitar equívocos, habrá que reconocer que el recurso de alzada, más que al particular, aprovecha a la Administración, sirviendo a defender «sus» intereses, su particular visión de la legalidad objetiva. No en vano en nuestro sistema de jurisdicción contenciosa la Administración -Tributaria- es «parte».

Es absolutamente comprensible que en la administración absolutista, dependiente exclusivamente del monarca, el recurso de alzada existiera. ¿Cómo si no uniformar -en lo que conviniese al Rey- y controlar la práctica de los agentes y funcionarios reales?
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😆 En FRANCIA tras la Revolución de 1789 la soberanía se vio desplazada del Rey a la Nación. Muerto el rey, algún aglutinante que lo reemplazara había que inventar, ¿no? Los revolucionarios debieron entonces plantearse qué hacer con toda la ingente burocracia preexistente. Con buen criterio, se pensó entonces en mantenerla, ¡incluido su sistema de recursos!

Al fin y al cabo, hasta la fecha se había mostrado eficaz (auge de la actividad administrativa de fomento durante la Ilustración), estaba bien organizada. La otra posibilidad, su sometimiento a los tribunales ordinarios, les Parlaments, dado su desprestigio, la desconfianza que provocaban -hasta el punto de verse reducidos a ser la boca de la ley- probablemente ni se les pasó por la cabeza.

Fouché, el gran oportunista, que pasó de jacobino y agente del Terror a ministro de Napoleón y a continuación a ministro de Luis XVIII, nos dice gráficamente qué actitud adoptó la Restauración, tras el Congreso de Viena: Les Bourbons se sont couchés dans le lit de Napoleon, los Borbones se han acostado en la cama de Napoleón. En lo que a nosotros ahora interesa, el sistema de recursos administrativos, de jurisdicción administrativa, se mantuvo.

La Revolución Francesa no desmontó la burocracia absolutista –que siguió siendo el mismo perro, ahora con distinto collar-, limitándose a reformarla y a cambiar su amo. Esto permitió que durante la Restauración todos, ultra-realistas, doctrinarios, socialistas utópicos y republicanos, la aceptasen. Hasta nuestros días.

Luis XVIII no trató de efectuar una retroacción pura y simple a la situación jurídica prerrevolucionaria, sino que aceptó repartirse el poder con las Cámaras. ¿Qué conserva el Rey? La discrecionalidad de la sanción regia de las Leyes, el poder reglamentario independiente y el aparato técnico del Estado, especialmente el Ejército y los funcionarios. ¿Qué pierde? Lo que gana entonces la democracia, empero –diríamos hoy- todavía sólo incipiente: Sistema electoral censitario, negación del derecho de iniciativa de las Leyes y de la censura al Gobierno, necesidad de concierto con el Rey en la función legislativa estricta, a través de la facultad de libre sanción real de las Leyes.

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😈 ¿Y en ESPAÑA? Aquí hemos tenido de todo. Sistema judicial (Constitución de 1812), sistema administrativo (leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845) y mixto (Ley Santamaría de Paredes, de 1888).

La ley Maura de 1904 dio un impulso definitivo al sistema judicial (al suprimir la competencia del Consejo de Estado), creando la Sala de lo Contencioso-Admtvo del TS), que consolidó la LJCA de 1956. El art. 24 CE, al consagrar el principio de tutela judicial efectiva, obliga a que toda actividad administrativa sea controlada por órganos judiciales. Punto final de la discusión.

* La primera referencia que tenemos al control externo de la Administración aparece en la constitución de 1812, en la que no se hacía mención expresa de ese control externo, pero de la propia división de poderes y de la posterior aprobación de un Decreto de 1813 se deduce que los constituyentes querían un modelo judicialista. Se ignora si este modelo judicialista de control externo llegó a ponerse en práctica.

* A mediados del siglo XIX, época políticamente convulsa, con la llegada al poder de los moderados se giró hacia un modelo de control externo puramente administrativista (copia del modelo francés): Consistía en conformar unos controles externos a la propia Administración, pero que en su naturaleza fuesen también administrativos. Este modelo fue criticado por los progresistas: se decía que este modelo atacaba al principio de unidad de jurisdicción, y que además no aportaba ninguna garantía de objetividad, ya que una Administración controla a otra.

* En 1888 se publicó la primera ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, conocida por el nombre de su autor, Santamaría de Paredes. Esta ley instaló un sistema armónico, mixto, con dos niveles:

– Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, integrado en el Consejo de Estado, e integrado por Consejeros del Estado.

– Tribunales Provinciales de lo Contencioso-Administrativo, integrados por el Presidente de la Audiencia Provincial y dos magistrados de la misma, y por dos diputados provinciales con el título de letrado.

* Una Ley Maura de 1904 decantó ya definitivamente el sistema hacia su vertiente jurisdiccional. Extraer el tribunal de lo contencioso-administrativo del ámbito del Consejo de Estado, sustituyéndola por una Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por magistrados.

* La Ley de 1888 estuvo vigente hasta 1956, cuando se promulgó una nueva ley de lo contencioso-administrativo que consolidó la orientación de nuestro sistema de control externo de la Administración. La LJCA de 1956 no solo deja subsistente la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sino que sustituye los Tribunales Provinciales -de composición mixta- por Salas de lo Contencioso-Administrativo en las Audiencias territoriales.

¿Cómo se pudo llegar en España al despropósito de duplicar los recursos, los administrativos y el judicial, frente a la Administración? Supongo que porque en España, el liberalismo doctrinario (por todos, la Constitución de 1845 y posteriormente Cánovas) no supo o no pudo –cada uno piense lo que guste- encontrar en la materia que tratamos el «juste milieu», el término medio adecuado.

O tal vez sí. ¿Habría sido la España de entonces capaz de tolerar el desmontaje de gran parte de su aparato funcionarial? Si aún a día de hoy la duda existe, habrá que reconocer que con mayor razón entonces se evitara.

A la duplicación hubo sobrevenidamente que encontrarle una justificación teórica. Naturalmente, se le encontró. ¿Conocéis algo que no sea siquiera mínimamente razonable?
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Juzgar a la Administración, ¿es administrar? Unos –los progresistas- recelaban de los tribunales administrativos; otros –los ultraconservadores- no estaban dispuestos a prescindir de ellos. En vez de transigir en esto a cambio de otra cosa, se optó por acumular uno y otro recurso, despreciando la racionalidad y economía de recursos.

De Francia tomamos la conveniencia de separar las funciones administrativas y judiciales, ¡interpretándola a nuestra manera! ¿Por qué en 1812 se optó por un sistema judicial? Acaso porque había que extremar –en lo posible, siempre dentro del liberalismo- la diferencia con el invasor. Acaso porque se recelaba “in totum” del aparato de poder absolutista. O por ambas cosas.

El término “contencioso-administrativo apareció en Francia, referido a los tribunales de la Administración –pues a los tribunales judiciales les estaba prohibido intervenir- que decidían los conflictos entre dicha Administración pública y los particulares. Por tanto, nada que ver con nuestra jurisdicción contencioso-administrativa. Ironías de la historia.