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La RDGRN 23 de abril de 2014 enfatiza la no aplicación supletoria de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común al procedimiento registral hipotecario. Al hilo de su argumentación, y como corolario de ella, nuestro comentario que sigue.
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Está prevista la integración en un sólo texto de las principales decisiones administrativas en materia de derecho privado… a excepción de las registrales: no otra cosa significa el Anteproyecto de Ley de Jurisdicción Voluntaria -de fecha 31 de octubre de 2013-. Y bien, ¿por qué no hacer lo mismo también respecto a las inscripciones registrales?
Mejor que acudir a la supletoriedad de la legislación hipotecaria, parecería más razonable plasmar en un texto único los principios generales de procedimiento aplicables a toda inscripción registral. Buscando la uniformidad de criterio, como en el caso de la LRJAP y PAC.
Esa hipotética Ley de Procedimiento Administrativo Registral, en principio, habría de verse referida solo a las actuaciones registrales en materia de Derecho Privado. A todas, siendo posible la superación -mediante aproximación- de la distinción entre registros jurídicos y registros meramente administrativos. Y sólo a ellas; sin perjuicio de que se pudiera empero discutir su aplicación -supletoria- a otro tipo de inscripciones, por ejemplo las que tienen lugar en el campo del registro civil.
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Disposición final primera de la de la Ley del Registro Civil (versión propuesta en el Borrador de Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros). Derecho supletorio. En todo lo no previsto en la presente Ley se estará a lo dispuesto en la Ley Hipotecaria y, con carácter supletorio, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siempre que sus normas sean compatibles con las especialidades y naturaleza del procedimiento registral.
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La tradicionalmente incontestada diferenciación entre Registros Jurídicos y Registros Administrativos sería más ideal que real (más aquí). Y en cualquier caso su línea de separación resultaría movible y poco nítida.
«… dentro de esas grandes líneas o principios de la nueva regulación integral, el Registro Civil debe aparecer caracterizado de modo definitivo como verdadero Registro de efectos jurídicos, eliminando con ello determinados aspectos de la reforma de 2011 que parecían asimilarlo a un mero archivo de carácter administrativo. Efectos jurídicos que, como corolario, imponen el reforzamiento de la independencia calificadora del Encargado, con una extensión y dentro de un régimen jurídico en todo análogos al resto de Registros jurídicos del sistema; y que hacen, además, que la protección derivada de la constatación registral de los hechos y actos relativos al estado civil deba quedar dotada de efectos semejantes al resto de pronunciamientos tabulares, dentro de los demás institutos registrales de nuestro ordenamiento…» (EM del Borrador de Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros)
JURISDICCIÓN VOLUNTARIA Y PROCEDIMIENTO REGISTRAL
La discusión sobre la naturaleza del procedimiento y función registral no es académica. Subyace la aplicación o no supletoria de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común a la actividad registral.
… tesis, que sostiene la asimilación de la calificación sustitutoria con un recurso previo de reposición típicamente administrativo (e inexistente en el procedimiento registral), era congruente con la interpretación que este Centro Directivo venía haciendo de la reforma operada en la legislación hipotecaria por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, en el sentido de que «una de las razones de las Leyes 24/2001, de 27 de diciembre, y 24/2005, de 18 de noviembre, fue inyectar en el sistema registral garantías propias de un procedimiento administrativo, habiendo extendido el legislador ese proceso de administrativización al mismo procedimiento de recurso frente a la calificación, siendo evidente que la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, reformó íntegramente el procedimiento de recurso tomando sin duda como referente el recurso de alzada previsto en la LRJPAC» (cfr. por todas, Resolución de 21 de mayo de 2007).
5. Ahora bien, esta tesis debe entenderse superada por la actual doctrina jurisprudencial sentada por nuestro Tribunal Supremo respecto de la naturaleza jurídica especial del procedimiento registral y el régimen legal a que queda sujeto, fijada en la Sentencia del Alto Tribunal (Sala Primera) de 3 de enero de 2011, y de la que resultan los siguientes criterios: a) la función de la calificación registral presenta particularidades de notoria importancia respecto del régimen de las actividades de las administraciones públicas. Estas particularidades justifican secularmente su tratamiento específico desde el punto de vista científico, normativo y jurisdiccional. Desde este último punto de vista, la revisión de la actividad registral inmobiliaria no corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sino que es una de las expresamente atribuidas al orden jurisdiccional civil por razón de la naturaleza privada y patrimonial de los derechos que constituyen su objeto –artículo 3.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa–; b) por ello la aplicación supletoria de las normas de procedimiento administrativo al ámbito de la calificación registral no puede aceptarse con carácter general ni de manera abstracta; c) es cierto que esta Dirección General de los Registros y del Notariado es un órgano administrativo y que sus resoluciones tienen naturaleza administrativa. Sin embargo, la inserción de éstas en el ámbito de la función de calificación de los registradores de la Propiedad las dota de características muy especiales frente al régimen de la actividad administrativa, las cuales no sólo se han mantenido, sino que se han acentuado en las sucesivas modificaciones de la Ley Hipotecaria (en concreto, por ejemplo, en la Ley Hipotecaria se establece la competencia de la jurisdicción civil para conocer de las demandas mediante las que se solicite la nulidad de las Resoluciones de este Centro Directivo por las que se resuelven recursos contra la calificaciones negativas de los registradores de la Propiedad); d) la Resolución de esta Dirección General no es, en consecuencia, un acto administrativo abstracto, sino que tiene como presupuesto y objeto un acto de calificación del registrador, que no puede ser considerado por razón de su contenido como acto sujeto al Derecho administrativo, y su consecuente jurídico es el examen de su legalidad por parte del orden jurisdiccional civil; e) de esto se sigue que la naturaleza de acto administrativo que tienen las Resoluciones de esta Dirección General no permite, sin más, proyectar el régimen administrativo general sobre su regulación, pues esto podría determinar efectos incompatibles con los principios del sistema registral; f) lo anterior no excluye la aplicabilidad del régimen administrativo cuando haya una remisión específica de la legislación hipotecaria a los aspectos de dicho régimen que considere aplicables a la función registral, o cuando se trate de normas administrativas que respondan a los principios generales materiales o de procedimiento propios de todo el ordenamiento; y, g) en concreto, los efectos del silencio o falta de resolución tempestiva se regulan en el artículo 327 de la Ley Hipotecaria, sin que exista una remisión al régimen administrativo del silencio administrativo.…
Esta nueva situación obliga a recuperar la doctrina clásica de este Centro Directivo en relación con la naturaleza del procedimiento y función registral, doctrina que fue sintetizada en la Resolución de 26 de junio de 1986. Dijimos entonces, y hoy a la vista de la reseñada jurisprudencia debemos reiterar, que «indudablemente, y al igual que sucede con el Registro Civil (cfr. artículo 16 del Reglamento del Registro Civil y párrafo X del Preámbulo de este Reglamento), la actividad pública registral, se aproxima, en sentido material, a la jurisdicción voluntaria, si bien formalmente no es propiamente jurisdiccional, porque los registradores de la Propiedad -aunque como los jueces no están sujetos en sus funciones al principio de jerarquía para enjuiciar el caso, sino que gozan de independencia en su calificación-, están fuera de la organización judicial. En todo caso, es una actividad distinta de la propiamente administrativa. No está sujeta tal actividad a las disposiciones administrativas, sino que viene ordenada por las normas civiles. Las cuestiones sobre que versa –las situaciones jurídicas sobre la propiedad inmueble– son cuestiones civiles. Y por la índole de las disposiciones aplicables y la de las cuestiones que constituyen su objeto, esta actividad está fuera del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo que no significa que la actividad registral esté fuera del control jurisdiccional, puesto que las decisiones registrales dejan siempre a salvo la vía judicial ordinaria y las decisiones judiciales dictadas en el correspondiente proceso tienen siempre valor prevalente (cfr. artículos 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.º, 40 y 66 de la Ley Hipotecaria)».Ya con anterioridad se planteó en este Centro Directivo si la actividad registral estaba o no sometida a la Ley de Procedimiento Administrativo, y si esta Ley era aplicable con carácter supletorio (dado lo entonces dispuesto por el Decreto de 10 de octubre de 1958). Y esta cuestión fue resuelta en sentido negativo por Resoluciones de 23 de marzo de 1961, 23 de febrero de 1968 y 28 de enero de 1986, con criterio que en la actualidad, y tras las reformas operadas por las Leyes 24/2001 y 24/2005 conserva plena vigencia… (RDGRN 23 de abril de 2014)
No nos interesa entrar al debate sobre la naturaleza del procedimiento registral y sobre el concreto régimen aplicable a la “administración pública de derecho privado” (en expresión de ZANOBINI). Sí en cambio señalar lo siguiente:
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😎 La STS 3 de enero de 2011 no niega en todo caso la aplicación supletoria de las normas de procedimiento administrativo al ámbito de la calificación registral.
Al contrario, dicha sentencia señala que tal supletoriedad “no puede aceptarse con carácter general ni de manera abstracta”; o también que “la naturaleza de acto administrativo que tienen las resoluciones de la DGRN por las que se resuelven recursos contra las calificaciones negativas de los registradores de la Propiedad no permite, sin más, proyectar el régimen administrativo general sobre su regulación”. En suma, que “no puede partirse de una aplicación automática del régimen administrativo”.
🙄 La RDGRN 23 de abril de 2014 comentada, en cambio, formalmente sí.
«…con anterioridad se planteó en este Centro Directivo si la actividad registral estaba o no sometida a la Ley de Procedimiento Administrativo, y si esta Ley era aplicable con carácter supletorio… Y esta cuestión fue resuelta en sentido negativo… con criterio que en la actualidad, y tras las reformas operadas por las Leyes 24/2001 y 24/2005 conserva plena vigencia»
Sólo de manera formal, no materialmente: En efecto, ¿dónde sino principalmente en la LRJAP se encontrarían recogidos los principios generales materiales o de procedimiento propios de todo el ordenamiento a que tanto la STS de referencia, y consecuentemente la DGRN, aluden?
😯 En realidad, TS y DGRN, como no podía ser de otro modo, vienen a decir lo mismo: la aplicación supletoria de las normas de procedimiento administrativo al ámbito de la calificación registral no puede aceptarse con carácter general ni de manera abstracta, sino de manera matizada.
«Las anteriores consideraciones otorgan un especial relieve a las argumentaciones relacionadas con las previsiones expresas del artículo 327 LH. Si no puede partirse de una aplicación automática del régimen administrativo, parece razonable esperar del legislador una remisión específica a los aspectos de dicho régimen que considere aplicables a la función registral, al menos cuando no respondan a los principios generales materiales o de procedimiento propios de todo el ordenamiento. El artículo 327 LH, como ha puesto de manifiesto este proceso, contiene remisiones concretas al régimen administrativo, pero no se advierte una remisión de esta naturaleza con respecto al silencio administrativo…» (STS 3 de enero de 2011)
Sólo que la RDGRN citada -como se aprecia a lo largo de su discurrir- se preocupa de resaltar la autonomía del procedimiento y función registral, asunto que en lo más mínimo preocupa al TS.
«… tesis, que sostiene la asimilación de la calificación sustitutoria con un recurso previo de reposición típicamente administrativo… debe entenderse superada por la actual doctrina jurisprudencial sentada por nuestro Tribunal Supremo respecto de la naturaleza jurídica especial del procedimiento registral y el régimen legal a que queda sujeto, fijada en la Sentencia del Alto Tribunal (Sala Primera) de 3 de enero de 2011, y de la que resultan los siguientes criterios:… la aplicación supletoria de las normas de procedimiento administrativo al ámbito de la calificación registral no puede aceptarse con carácter general ni de manera abstracta;… aplicabilidad del régimen administrativo cuando haya una remisión específica de la legislación hipotecaria a los aspectos de dicho régimen que considere aplicables a la función registral, o cuando se trate de normas administrativas que respondan a los principios generales materiales o de procedimiento propios de todo el ordenamiento…» (RDGRN 23 de abril de 2014)
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Ciertamente parece razonable pensar que, por razón de los intereses en juego (particular versus particular, no particular versus Administración), tiene sentido una aplicación matizada de la normativa estrictamente administrativa –léase, LRJAP- al procedimiento registral. Claro que, ¿cómo saber con precisión hasta donde alcanzan tales matices? Todavía más, ¿qué otras normas procedimentales no administrativas –que respondan a “principios generales materiales o de procedimiento propios de todo el ordenamiento”- serían aplicables a la actuación registral? Así, ¿por qué no habría de ser una de ellas la adhesión a la apelación –rectius «traslado del escrito de interposición a los otros interesados», cfra. art. 461 LEC- en vez de –como predica la resolución de referencia- la suspensión de la resolución de la Dirección General -y no de la tramitación judicial- en el trámite de recurso? En último término, ¿por qué no separar entre lo administrativo y lo civil –doctrina del acto separable, cfra. art. 25 del Real Decreto 281/2003- a la hora de enjuiciar la impugnabilidad de la actuación registral?
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Artículo 25 del Real Decreto 281/2003, de 7 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Registro General de la Propiedad Intelectual. Vías de impugnación.
1. Contra los acuerdos del titular del registro relativos a la inscripción y fundados en la validez o invalidez de los títulos, en la capacidad de las partes o en la existencia o inexistencia de los derechos inscribibles, así como en cualquier otra cuestión de naturaleza jurídico-privada, se podrán ejercitar, ante la jurisdicción civil y sin necesidad de reclamación administrativa previa, las acciones procedentes de conformidad con lo establecido en el artículo 145.2 del texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril.
2. Contra las resoluciones y los actos de trámite que tengan su fundamento en la aplicación de normas de procedimiento administrativo, los interesados podrán interponer los recursos que correspondan en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en los artículos 107 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
3. Si la denegación o suspensión acordada por el titular del registro se basa simultáneamente en causas previstas en los apartados 1 y 2, la vía de impugnación procedente será la civil.
.Artículo 145 del Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, regularizando, aclarando y armonizando las disposiciones legales vigentes sobre la materia. Régimen de las inscripciones.
1. Podrán ser objeto de inscripción en el Registro los derechos de propiedad intelectual relativos a las obras y demás producciones protegidas por la presente Ley.
2. El Registrador calificará las solicitudes presentadas y la legalidad de los actos y contratos relativos a los derechos inscribibles, pudiendo denegar o suspender la práctica de los asientos correspondientes. Contra el acuerdo del Registrador podrán ejercitarse directamente ante la jurisdicción civil las acciones correspondientes.
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Fácilmente se aprecia que, en el tema que tratamos, falta claridad y, probablemente, sobra improvisación y descoordinación, esto es, inseguridad. Me pregunto si, dado que la actuación administrativa en materia privada no es exclusiva del registro de la propiedad y mercantil sino que afecta a otras múltiples áreas, no convendría idear una ley de procedimiento administrativo en materia privada; una ley que habría al tiempo de resultar especial y común:
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- Sería especial frente a la LRJAP, dado que, aunque relativa a derecho privado, indudablemente dicha ley regiría procedimientos administrativos. Quiere ello decir que estarían justificadas las frecuentes remisiones a la LRJAP y PAC y aún la supletoriedad -en todo lo no especialmente dispuesto- de esta última.
. - Y común, de cara a las particularidades que por razón de la concreta materia de que se tratase habrían de salpicar los distintas actuaciones –procedimientos- implicadas: registro de la propiedad y mercantil, registro de la propiedad intelectual, registro de la propiedad industrial (léase, Oficina de Patentes y Marcas), registro de cooperativas, de asociaciones, de fundaciones, etc. Así las cosas, el reglamento de cada registro habría de detallar sólo las particularidades a él afectantes, que en principio habrían de ser las mínimas.
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Parece lógico, ¿verdad? Un enfoque como el apuntado tiene la abierta ventaja de racionalizar la actuación, uniformando la práctica y haciéndo más fácil a la ciudadanía su comprensión.
Lo dicho, puestos a regular toda la actuación administrativa extrarregistral en materia de derecho privado, ¿por qué no hacer lo propio también con las de carácter registral? Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros (en la actualidad, por razones ajenas a las que ahora tratamos, abandonado -más aquí-; ¿sabe ya el Gobierno de España qué quiere hacer con los registros civiles? -más aquí-), Anteproyecto de Ley de Jurisdicción Voluntaria -de fecha 31 de octubre de 2013-… En ello estamos.
Excursus: Posibilidad versus Obligatoriedad de consultar otros registros
Por más que reproducción exacta de la RGDRN de referencia, lo que sigue causa preocupación:
… aunque se parte siempre del principio de rogación y de la obligación por parte de los interesados de suministrar los documentos que sean necesarios para la inscripción que se solicite, ello no impide que siempre que el registrador de la Propiedad tenga a su alcance determinados medios de otros Registros u Oficinas que sean fácilmente accesibles, pueda utilizarlos, aunque no esté obligado a ello, para facilitar la tramitación del procedimiento registral y aclarar algunos extremos, como ocurre en el presente supuesto en que, aun correspondiendo al interesado acreditar la fecha de la terminación de las obras por cualquiera de los medios que establece el artículo 20.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, si la certificación catastral aportada ofrece algunas dudas sobre un determinado dato, no hay inconveniente en que si el registrador puede acceder fácilmente a los datos del Catastro pueda tenerlos en cuenta en el procedimiento registral para determinar la suficiencia o insuficiencia de la certificación catastral aportada y para decidir si es necesario que el propio interesado complemente la prueba de dicho extremo por cualquiera de los otros medios que establece el citado artículo y cuya aportación corresponde al interesado (RDGRN 23 de abril de 2014)
Sin duda la resolución en cuestión es bien intencionada. Afirma que la consulta a otros registros no es obligatoria, ni reglada.
A diferencia de lo que, con buen criterio mediante Ley, parecía imponer el hoy en día abandonado Borrador de Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros.
La efectividad de los procedimientos registrales … la reforma de los mismos ha de ser realizada por la ley, en cada uno de los Registros afectados, a través de criterios de máxima realización o protección, basada en la homogeneidad y la interrelación (bajo la idea de igualdad de procedimientos en tramitaciones similares), flexibilidad e intervención impulsora de la autoridad en la tramitación (propia de los procedimientos no contenciosos), racionalidad y eficacia en los trámites; imponiendo la ley, en todo caso, la constante intercomunicación de sistemas registrales, mediante la necesidad de consulta, por los registradores, en cualesquiera procedimientos registrales, respecto de todo el conjunto de los pronunciamientos registrales, provenientes de cualquier Registro jurídico. Con ello se pone fin a los costes e ineficiencias derivadas de la inscripción de derechos concernientes a una única persona en diferentes oficinas registrales y de la falta de conectividad entre éstas, terminando asimismo con la práctica decimonónica de permitir la acreditación de determinados hechos con trascendencia patrimonial y en la seguridad del tráfico jurídico únicamente mediante la manifestación del interesado compareciente sustituyéndola por la acreditación a través de los pronunciamientos registrales, circunstancia que sin duda constituye un poderoso instrumento a favor del fortalecimiento de la formalidad frente a determinadas prácticas abusivas que la situación anterior propiciaba… (EM del Borrador de Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros)
Claro que, para no degenerar en arbitrariedad, no queda sino considerar discrecional tal consulta. Y bien, ¿con sujeción a qué criterio? ¿En qué casos la no consulta habría de generar responsabilidad para el registrador? Siendo que la RDGRN, tratándose del recurso frente a la calificación del registrador, idea todo un sistema ad hoc en atención a las especialidades del procedimiento registral hipotecario, ¿por qué no hizo lo propio también para este otro asunto?
No recordamos cuestión alguna, con la transcedencia de la que ahora analizamos, en la que el Registrador pueda actual «a su prudente arbitrio» (decisiones como la del art. 68 RH son, en comparación con la presente, prácticamente intranscendentes).
Por lo demás, aparte del registrador, ¿qué otros funcionarios, «para facilitar la tramitación del procedimiento… y aclarar algunos extremos», se encuentran legitimados para consultar registros jurídicos? ¿En qué condiciones, a saber, en su caso, con carácter gratuito y sin intermediación? ¿También el Registro de la Propiedad?
